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如何为户外广告业创造更广阔的发展空间?
发布时间:2009-9-22 点击次数:472
 
 各方人士均认为:政府权力与法律规章应能得到有效制衡

        事件回放:“广州城管拍卖户外广告,依据何在?”

  2008年12月23日,广州市城管局对全市主干道违法户外广告展开清拆行动,在清拆行动中,所有没有打上工商部门批号的户外广告一概按规定拆除,而经审批而未打上批号的广告也列入不合法广告范畴。同时,为配合本次违法户外广告清拆行动,户外广告设置的经营权将由城管部门负责拍卖。

  随后,广州市工商局发布公告称,从2009年3月13日起,停止对已经到期的户外广告续期和更名,不再批准设置新的户外广告。





 广州广协 “我们只希望给户外广告一个良好的空间”



  据广州管广协相关负责人透露,高峰会之后,广州广协已就此事向市人大提交了一份《关于广州户外广告整治的意见报告》。报告声明,广州广协对于城管拍卖户外广告一事希望与政府获得更加充分的沟通,争取为广州户外广告产业争取生存与发展的更好空间。

  行业协会职能,是否应被忽视?

  “无论是户外广告清拆行动,抑或对广告牌进行拍卖的决定,政府部门皆未征求广协的意见,这种做法无法令人信服。”

  根据相关法律规定,涉及到重大行业利益的决策,政府应通知相关行业协会,并适当听取行业协会的意见;同时,行业协会有向政府反应涉及到本行业重大利益的相关事项的职能。

  但是在高峰会上,广州广协会长张小平表示,广州市政府有关部门在决定和对现有的户外广告不予续期和更名的重大决策之前,并没有知会过广州市广告行业协会,以至于广州广协至今也不甚明了政府此举的真正目的和要求。政府无视广协的存在,对于广协后期工作的展开造成了困难。



  “我们正在致力于与政府进行积极的沟通,争取得到双方的谅解。”尽管广州广协正在积极奔走,但政府的态度目前并不明朗。不过,广州市城管局日前已作出回应,目前拆除的只是违法户外广告,并表示对合法广告牌以及到期还未续期广告牌的经营权并未强制要求拍卖。

  行政权利,是否面临滥用?

  广州市有关部门05年时对珠江两岸的20多块广告牌停止续期,06年广告经营权招标,一家公司以5年交6000万元“空间资源占用费”获得珠江两岸户外广告独家经营权,07年强制清拆余下的10多块广告牌,均以广告登记证逾期无效为由。

  对于广州户外新媒体人来说,这一切历历在目,故而也是恐慌的一个原因。“停止户外广告登记与续期,是否是为了拍卖?这是一个涉及到行业生存的重大决策。没有任何说得过去的依据和解释,某一天突然窗口关了,告诉你‘不受理了’,这让人怎么接受?”

  广州广协认为,政府部门停止受理户外广告登记和续期的行政许可,是缺乏法律依据的,贸然停止法定的行政许可事项,是不规范的行为,偏离了依法行政的基本方向。“仅仅给出一个亚运会的理由,户外广告和亚运会有什么直接的联系?”



  而停止续期的后果是灾难性的。如同上面所言,成为“走鬼”名声扫地倒还是其次,广州的户外广告公司将面临巨大的经济损失。这些损失包括白白损失的广告费和巨额的违约金。

  与停止续期相同,对广告位的拍卖也将带来一系列的负面影响。“这次正佳广场的广告位拍出了五千万的天价,其中的四成归政府,法律依据何在?究竟是不是一种权力的滥用?”面对广告协会与业界人士的质疑,广州市城管局负责人回应说,正佳广场的两千万已全部用于户外广告的规划与编制。

  除了拍卖引来的私人物权纠纷之外,非法广告牌的“洗白”也屡遭质疑。“这种举措难免使人觉得有关部门是在垄断资源。”许多非法广告位通过拍卖而摇身一变,不由得令人联想。

  针对此事,广州广协在向广州市人大提交的意见报告中提出,政府应该尊重产权所有人的正当利益,城管部门对于私人物权进行拍卖的做法,实在有损政府部门的形象,更影响了行业的正常发展。

  户外广告,是否该被善待?

  广州户外广告被城管拍卖的新闻,近日来已经引发各界人士的普遍关注。

  无独有偶。

  2007年4月,四川内江城管拍卖人行道经营权引争议;2007年5月,安徽芜湖市政府出台《市区户外广告位使用权出让办法》对户外广告进行拍卖;2008年12月,扬州户外广告拍卖,政府抽取其中七成收益被质疑。

  以上的三则新闻发生在不同的省份,不同的城市。时间和空间转换,相同的是被拍卖的角色似乎总是户外广告。我们禁不住要问一句:户外广告,为什么受伤的总是你?

  广州城管对于户外广告拍卖的理由给了人们一个微妙的启示:亚运会与户外广告,看来并无矛盾之处,如今却成为清拆的原因,至少说明了政府部门对于户外广告行业的一种误解与偏见。

  一直以来,谈及户外广告,总令人回到“城市牛皮藓”的老思路上来,对于这一点,户外广告行业也该有所反思。违章广告牌、非法广告牌,一直都是难以治理与清除的城市痼疾,难免给人以偏见,对于户外广告行业而言,加强行业自律是必不可少的;另一方面,政府部门也应该理解户外新媒体行业的“新”,正因为新,所以还并不成熟,它需要的是社会各方的扶持,帮助它建立一个行业标准,促成行业自律。

  另外值得注意的一点是,当每次户外广告“受伤”时,率先反应加以质疑,充当“拯救者”角色的总是当地的广告协会,这也体现了一个好的征兆:行业协会的职能已经逐步得到更好的发挥,其声音也正在被政府与社会采纳,可以期待今后发挥更大的作用。这正是我国行业建设走向成熟的标志。

  同样,广州广协的努力有目共睹。“我们希望有关政府部门和领导人能善待户外广告,重新认识户外广告。”广州广协负责人说,眼下广州广协的态度,就只是希望给户外广告一个良好的空间。

  “目前我们面临的问题,简单来说,就是生存和发展。一是希望政府部门能倾听我们的声音;二是我们希望为广大户外广告公司寻求法律救助的途径。”广州广协表示。

  律师视点  “建立户外广告设施设置规划非常必要”

  □ 北京金诚同达律师事务所 李德成

  广州政府拍卖户外广告,并从中收取四成广告费的案例,目前引发了各界的普遍关注。总结来看,对其法律方面的争议主要集中在以下几点:

  首先,广州政府在未出台相关政策的前提下,停止了法定的行政许可事项,例如对户外广告登记证的续期和审批,是不是违反了相关法律法规?

  其次,政府拍卖非公共产权的广告经营权,是否有法律依据支持?

  第三,拍卖收入的四成归政府,此举是否符合法律规定?

  政府可否暂停审批

  对于第一个问题,我们知道,工商部门对于户外广告登记证的审批,需要根据《广告法》等相关法律以及国家有关部门的规章制度来进行,这个审批是工商部门的权力,但同时也是职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定:申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

  基于上述法律的规定,笔者认为政府部门是没有暂停审批的权力的。政府部门应该对行政申请在规定日期内做出相关肯定或否定的回复。如果,只是简单的以“暂停审批”置之,对于相关个人、法人、社会团体或者其他组织而言,就无法得到相应的法律救济,包括申请行政复议和提起行政诉讼等。这样一来,行政机关之行政行为的合法性就会受到质疑。

  广州市工商局做出的“暂停广告登记证的续期和审批”的行为,没有法律依据,在客观上产生了行政不作为的法律后果,是依法应当予以纠正的。

  拍卖需要相应的法律程序

  对于第二个问题,我们首先要明确的是户外广告设施设置产权的是否存在着不同情况,比如公共和非公共等。一种是属于私人、法人或其他团体的非公共产权,例如私人的房屋等。这种情况下,户外广告的收益权按照法律、法规的规定,应当归相应的私人、法人和团体所有,政府对这类非公共产权的经营权进行拍卖应当获得权利人的许可,否则是没有法律依据的。如果政府想要对其进行拍卖的话,首先,需要取得物的所有权人的授权,并事先对拍卖收益进行协商和约定;其次,政府在获得相应授权之后,应该在公开、公正、公平的前提下,向相关个人、机构或者公众按照法律规定的方式组织拍卖。

  另外一种情况是属于社会公共资源的户外广告牌,这一类广告牌政府是有权力进行拍卖的。但是要组织拍卖,同样需要经过一系列相应的行政审批,同时要在相关权力部门的授权下,依照规定进行拍卖。公共资源并不是无主资源,国家对其也有相应的法律规定。在本次案例中,广州市城管部门对户外广告位的拍卖,仅凭一个广州市政府的座谈会纪要,缺乏必要的行政审批程序,无疑是无法令人信服的。广州市政府的座谈会纪要的重要性是肯定的,但是这并不等于可以替代审批或者法律所规定的授权。当合法权益受到损害的户外广告公司或者其他主体,依法就此提行政复议和行政诉讼时,对该行政行为的法律依据进行审查是必要的环节。以座谈会纪要为直接的法律依据并不充分。

  关于第三个问题,也就是拍卖所得的分成问题,也和上一个问题一样,根据户外广告的不同而分成两种情况:属于社会公共资源的,政府可以内部规定拍卖收入分成,但是也同样需要上级权利部门的授权;属于私权的,则需要与物的所有人进行协商,政府部门无权私自决定拍卖款的分成。

  户外广告设施设置规划的必要性

  政府部门对户外广告进行规划、清拆或是拍卖其实已经不是第一次出现,毕竟,政府对户外广告的规划与管理也是政府职能所在。按照依法行政的程序,政府部门可以分成三步来进行这一事宜:

  首先,政府应对于户外广告的设施设置出台相关规划政策,在规划中对于规范、整顿户外广告市场进行明确的规定。在规划制定时,政府部门广泛应听取各方参与人的意见,包括物权权利人、规划单位、行业协会等等;

  其次,涉及到非公共产权的,要致力于与物的所有人进行协商,包括合同、许可、约定等等;

  第三,对于已纳入需要公开拍卖范围的户外广告位,应由政府部门统一组织拍卖,对于拍卖中将涉及的个人、机构和部门,以及拍卖的方式,都要按照相关法律的规定来进行。

  而对于利益已经受到损害的户外新媒体公司而言,通过法律手段维护自己的权益也成为必要的途径之一,也可以分为三种情况:

  对于有效期内由于政府停止户外广告登记证的续期,从而造成损失的户外新媒体公司,可以依法向有关部门提请申诉和行政诉讼;

  对于未经许可对非公共产权的户外广告进行拍卖,从而侵害了私人权益的个人、法人或社会团体,可根据物权许可合同(如房屋使用合同、收益合同等等),向法院提请违约或者民事侵权诉讼;

  对于拍卖中的不公平、公正、公开情形,或妨害公平竞争的情况,可向有关部门提出申诉或行政诉讼。

  总之,诸如政府与户外广告的矛盾屡次发生,正说明了户外广告设施设置规划的必要性和重要性。正是因为相关规划的不明确、不清晰,才会出现如此众多的类似事件。

  笔者认为,在相关规划中,应明确区分社会公共资源与非公共资源,如果必须进行清拆和拍卖,应当依法保护相关当事人的合法权益,并积极地采取措施给予赔偿或合理的补偿。并且,规划的制定应吸收社会各方人士的公平参与,兼顾各方利益,保证公开透明。

  户外新媒体人 “户外广告整治的政府观应当转变”

  □ 上海赢城传媒董事长 杨振昆

  户外广告整治之风已刮了几年。其间,有成都市一夜之间拆掉五千多块大牌的丰功伟绩;有山东济南维权的群体抗争;有大连市一刀切的“白茫茫大地真干净”……行业的神经早已麻木。面对着强势的政府,什么维权、对话、上访、要死要活都是无济于事的。

  如今,广州的“拍卖门”事件引起了全国的关注,应该说是个好事。它至少提出了这样一些值得思考的问题:

  政府用不审批、不续批的方式陷户外广告于不合法境地,是否是正常的行政作为?

  政府把公有和私有物业的广告位经营权都纳入政府拍卖范畴是否妥当?

  户外广告媒体的所有权是否应该纳入《物权法》保护的范围?

  拍卖户外广告经营权的所得,政府城管部门提取四成是否是与民争利?

  ……

  其实这些问题的答案应该是显而易见的,关键在于政府相关领导能正视。

  整治对于户外广告行业来说,大家并不反对。由于历史的原因,户外新媒体确实存在着多、乱、差的状况。只有拆掉那些没有审批、不合规定的媒体,户外广告行业才能健康发展。

  对于户外广告整治,政府有一个观念问题。换句话说就是通过政府看待户外广告的不同、整治的出发点不同,就会导致不同的行为和结果。

  整治如果从扶持户外广告产业的角度出发,就应该采取非“一刀切”的方法。通过调查研究,制定详细的户外广告规划,并经过专家和业内人士论证,按照行政程序实事求是的有计划进行。可以借鉴的经验不少,比如义乌市就是一个成功的案例。

  整治如果是从政府的政绩工程出发,最简单且容易见效的,当然是拿户外广告开刀。城市似乎是纯净了许多,同时也暗淡了许多。

  整治如是从政府创收出发,必会利用政府权利,通过侵犯私有物权、拍卖分成或转移到自己的关联公司去谋利。

  政府观念的不同,出发点的不同必然导致行政行为的不同,相应的,结果也将大相径庭。但不管怎样,任何城市管理者都必须顾及这样的两个大原则:

  一是胡锦涛提出的科学发展观。政府行为必须纳入法治的轨道,《广告法》、《物权法》、《行政诉讼法》的出台与实施便是广告行业科学发展的保证;二是胡锦涛提出的和谐社会。要想社会和谐,就必须考虑一下老百姓的生存问题。中国户外广告企业有6万多家,从业人员有两百多万人。加之延伸的喷绘、灯箱制作、LED生产厂家、建架施工、巡视监测等人员,涉及到不止1000万人的生计问题。户外广告整治不断引发了许多对抗性的事件,极大地影响了社会的安定团结。

  政府对于许多行业都有扶持政策,如果对户外广告也作为一个产业来看待,就应该有相应的扶持。用落实胡锦涛指示的行动;用尊重法律,尊重纳税人地位,解决就业渠道的观念来妥善的处理好户外广告整治的问题。

  学界声音 “本质上来说,这是场法律缺位的利益之争”

  □ 人民大学新闻学院 匡文波 曹小杰

  我国的户外广告整治活动于2008年左右达到一个小高峰,不只广州,北京、重庆、上海、西安等各大城市都在开展这项活动。以上海2008年的整治为例,据估计给户外广告行业造成了近60亿元的直接损失。

  政府基于城市规范等利益的考虑对户外广告进行清理整顿,户外广告企业则以整治活动的法律依据何在等为理由对整治活动进行质疑。本质上来说,这是场法律缺位的利益之争。

  户外广告发展的七大问题

  综观我国户外广告发展状况,笔者总结出影响户外广告发展的七大问题:

  户外广告资源分散、竞争激烈。我国户外媒体资源高度分散,超过80%的媒体资源分散于大约6万家中小型的户外广告公司。这种状况为实力雄厚的外资企业进入中国市场,吞并媒体资源留出了很大的操作空间。

  户外广告风险投资急功近利。风险投资涌入市场,热衷于开发户外数字广告,其开发成本高但投资回报并不确定。这种高风险的投资,体现目前行业内的一种比较浮躁、急功近利的心态。

  户外广告质量良莠不齐。这主要体现在几个方面:设计缺乏创意,大多千人一面;后期维护差,户外广告经营者缺乏对户外广告的定期维护;形式单一;过于商业化,缺乏美感。

  户外广告产权不清晰。户外广告牵涉到经营者、政府、消费者等利益攸关方,产权的不清晰,使得相关部门的管理可能出现随意性;同时造成户外媒体经营者的短视行为,只关注经营年限内的效益,缺乏对广告质量的保障。

  户外广告设置缺乏统一的规划和管理。目前国内广告发布、管理具有双重性(工商部门和市政部门),导致户外广告“杂乱纷呈”,不少广告的发布地点、数量具有随意性,与周围环境不协调。

  户外广告缺乏法律规范。制定于1994年的《广告法》和1996年1月1日实施的《户外广告登记管理规定》都是现行有效的法律法规,但是很多条文已经不适用现在的新情况。目前很多城市的户外广告整治行动依据的是城市规划法之类法律,这是远远不够的。

  户外广告行业协会的缺位。我国行业协会发展不成熟,自律机制不完善。随着政府职能的转变,行业协会协调各方利益、维护行业健康发展等本该加强的作用没有得到加强,其民主性、民间性、服务性职能难以发挥。

  户外广告发展的六大对策

  加快立法是促使户外广告健康发展的当务之急。户外广告管理的无序性根本原因是产权不明晰,治理行动缺乏严格的法律依据。只有加快推动立法(或对现有法律进行修正),才能保证政府的监管朝着理性、透明的方向发展。

  加强户外广告的统一规划和管理,规范整顿户外广告市场环境。户外广告的发布位置和数量,应结合广告本身定位,综合考虑环境空间因素。户外广告的设置应在考虑城市的整体规划前提下设置一个前瞻性规划,同时应严格市场准入制,加大审批环节的透明度,避免因审批不公开所造成的相关矛盾。

  促使行业协会的发展,增强行业自律。考虑到政府部门作为广告监督管理机关,其人员有限,可考虑发动行业的力量,如成立广告主协会,充分发挥其引导作用,建立行业保护体系,加强行业自律。

  要着力提升户外广告定位和质量。广告定位要准确,设计理念要创新。户外广告的发布范围覆盖了户外空间与公共室内空间的所有范畴,其类型相当宽泛,这就要求设计人员在广告创意前期对广告进行准确定位,包括广告的产品定位、市场定位、主题定位等。其次,是加强户外广告的后期维修。

  促使新媒体技术的开发和运用。新媒体技术是户外广告行业发展的一个重要方向,提升户外广告的质量靠的就是新技术。新技术涉及广告形式、材质、制造工艺等很多方面。数码科技、多媒体技术、激光投影甚至全球定位技术在户外广告中将逐渐得到广泛应用。

  调整户外广告的发展战略。当一线城市户外资源垄断格局日益成型后,竞争的“战场”正转向二三线城市。户外广告发展的下一波,重点将是二、三线城市。因此,对广告经营者来说,调整户外广告发展战略,将发展目标投向二、三线城市将是明智的决策。

 

 
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